LINEAMIENTOS PARA REFORMAR LA CONSTITUCIÓN EN PANAMÁ

Mucho se habla de la necesidad de reformar nuestra constitución política, pero, en la mayoría de los casos, no se dice específicamente qué es lo que se quiere cambiar. Y, cuando se dice, por ejemplo, se hace casuísticamente: que hay que quitar los dejos de militarismo, que hay que quitarle poder al ejecutivo, que hay que cambiar la forma de nombrar a los magistrados de la corte, etc. Esta es una forma equivocada de ver el problema, porque se trata de buscar soluciones casuísticas a problemas actuales. Una constitución debe tener una filosofía que la guíe. Unos parámetros que la hagan coherente y lógica para todos los tiempos. Cuando se hacen cambios casuísticos, surgen otros problemas no previstos. Un ejemplo fue la eliminación del fuero parlamentario que acabó en un mal diseñado fuero de instancia procesal.

Por eso, lo correcto, es regresar a lo básico. Regresar a ello en la parte orgánica de la constitución, únicamente. Porque es en la parte orgánica (la arquitectura del poder), en donde se encuentra nuestra disfunción. La parte dogmática (de derechos) no debe ser abierta a discusión, porque ello abre la puerta a la demagogia y a la desunión. Y, porque sería generar mucha incertidumbre sobre el país.

Para analizar la parte orgánica, volviendo a lo básico, lo primero que hay que analizar es el régimen constitucional que queremos. Si se trata de una República (que es el consenso nacional), entonces lo fundamental es asegurarse que la separación de poderes funcione y que vivamos bajo el imperio de la ley y no de los hombres. Esos son los dos elementos fundamentales de una República. Luego, debemos debatir si la República debe ser unitaria o descentralizada. La conveniencia de descentralizar la mayor parte de las funciones del gobierno central es que genera más balance de poderes y porque es una forma de llevar las decisiones a las comunidades, logrando inmediatez y responsabilidad directa de quienes toman las decisiones.

En tercer lugar, debemos ver el tipo de democracia que queremos. Si queremos mantener el sistema representativo o queremos cambiarlo (aunque otros sistemas no han funcionado). Si mantenemos el representativo, cómo podemos hacerlo para que quienes nos representan respondan realmente a quienes representan y sean responsables personales de sus actos. Creo que esos son los tres elementos filosóficos fundamentales sobre los que tenemos que trabajar. Esos son los básicos. Y, esos básicos, están desvirtuados por los cambios que ha venido sufriendo nuestro marco constitucional a partir del golpe de Estado de 1968.

ESTRICTA SEPARACIÓN DE PODERES. La separación de poderes implica que no haya confusión de roles entre los integrantes de los Órganos del Estado. Esta confusión genera conflictos de interés, que es lo que la separación de poderes pretende evitar. Así, un diputado no puede ser ni ministro ni concejal. Un diputado que acepta una posición en el ejecutivo (cualquiera que esta fuera), debe perder automáticamente su curul. Otro tanto debe suceder con los puestos a nivel municipal que son propios de otro régimen gubernamental. Tampoco debe haber leyes que pongan diputados en instituciones propias de la función ejecutiva, como son las juntas directivas de entes ejecutivos del Estado.

El diputado está para legislar y fiscalizar la actuación del ejecutivo, cosa que no puede hacer apropiadamente si tiene confusión de intereses y de roles. La única función judicial que debe tener la Asamblea, si se quiere llamar así, es el juicio político del presidente. No es viable el juzgamiento de magistrados por un ente político. Esto, como se señala abajo, debe darse en una instancia especializada del órgano judicial, pero independiente de los jueces. De igual manera, no puede haber funcionarios electos en el régimen municipal que pasen al ejecutivo, a menos que pierdan su condición en el régimen municipal. Y no puede haber funcionarios electos trabajando en el Órgano Judicial.

Es obvio, que, en la separación de funciones, al Órgano Judicial no le puede corresponder la investigación de ningún delito o de ninguna controversia. Le corresponde decidir dicha controversia y determinar si hubo delito en un sistema acusatorio. Por tanto, se le deben eliminar las funciones de investigar diputados y limitarlo a enjuiciarlos. La investigación debe ser del ente del Estado organizado para ello: la Procuraduría General de la Nación.

En cuanto al Órgano Ejecutivo, este no puede tener funciones jurisdiccionales bajo ningún concepto. Si el Ejecutivo no puede reclamar (o ser demandado) en el Judicial, porque este no funciona, entonces no funciona para nadie y debe ser mejorado. Así, no hay excusa para funciones como las de un juez ejecutor en el Ejecutivo (que, además, rompe con el debido proceso, al ser juez y parte). No puede haber instituciones del Estado afectando derechos establecidos de terceros, sin que medie decisión judicial.  
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   
Independencia funcional. El otro aspecto fundamental para que exista separación de poderes, es la independencia funcional. Esto significa, primeramente, el acceso a sus recursos. El Órgano Legislativo está llamado a controlar los recursos del Estado. Para que puede hacerlo de forma apropiada, no puede tener conflicto de interés, de allí que no puede verse involucrado de ninguna forma en la actuación ejecutiva. En la actualidad, por efectos del diseño de la Asamblea, esa confusión es enorme y genera incentivos perversos. Por esta razón, para que el legislativo controle el presupuesto, es indispensable que deje de responder a pequeñas comunidades. Es decir, es indispensable el cambio de su representatividad. Esto será tocado más adelante, pero es importante mencionarlo aquí para aclarar el rechazo natural que existe en contra del legislativo controlando los fondos públicos. Por supuesto, en materia de presupuesto es necesario poner parámetros a los que debe sujetarse el Órgano Legislativo. Parámetros a los que debe estar sujeto el propio presupuesto. Y,  parámetros de transparencia en su ejecución.

Tanto el Órgano Ejecutivo como el Judicial deben presentar sus presupuestos para aprobación al Órgano Legislativo. Sin embargo, en el caso del Órgano Judicial, es fundamental que su preparación y presentación sea directa (no a través del ejecutivo) y que ciertos parámetros se establezcan previamente en la Constitución, para asegurar su independencia y calidad. Por ejemplo, el presupuesto debe ser un mínimo (mínimo que debe ir en función de casos y de cantidad de expedientes) y nunca puede ser menos que el año anterior. Además, si se aprueba una ley para crear instancias judiciales, esta solo puede ser viable, constitucionalmente, si se aprueba concomitantemente su presupuesto. La ejecución del presupuesto del Órgano Judicial sólo puede estar sujeto al control posterior de la Contraloría General de la República, nuevamente para evitar presiones sobre el mismo. Además, como todo el presupuesto, el mismo debe estar en línea y debe ser de acceso ilimitado por toda la población, exceptuándose aquellos gastos que puedan tener una relación con la seguridad de personas.

IMPERIO DE LA LEY. La República presupone un gobierno de leyes y no un gobierno de hombres. Es decir, la ley impera sobre la voluntad de los gobernantes. Este principio fundamental para toda República, en Panamá existe de forma parcial. Los excesos de los gobernantes son posibles por la falta de efectividad de los tribunales para hacer cumplir ese imperio. Para que esto no siga sucediendo, requerimos fortalecer la independencia judicial y descentralizar la justicia.

Independencia Judicial. Para que exista independencia judicial, seis factores deben considerarse en la Constitución: cómo se nombran los magistrados (CSJ) y jueces; cuánto se les paga; por cuánto tiempo son nombrados los magistrados de la CSJ; quiénes pueden ser los magistrados; cómo se organiza internamente la CSJ (evitar rivalidades); y, quién juzga a los jueces.

En cuanto al nombramiento, el ejecutivo debe designar a la persona con suficiente tiempo para poder analizar las cualidades o defectos del designado (el no designar en ese tiempo, debe conllevar la designación de un magistrado por una instancia del Órgano Judicial, dentro de la carrera judicial). El Legislativo debe llevar a cabo el proceso de análisis de la designación con participación pública también con tiempo suficiente para que se pueda analizar el candidato (a). Finalmente, la aprobación del pleno debe ser por una mayoría calificada de dos tercios de la Asamblea o de una cámara alta, de existir.

En cuanto a los emolumentos de los magistrados, estos deben ser sustanciosos, tomando en cuenta que no pueden dedicarse a ninguna otra actividad (debe eliminarse la educación, a menos que sea de forma gratuita). Mi sugerencia es dos veces y media el salario de un ministro, con adecuación cada 5 años en función de la inflación. Debe existir un plan de jubilación financiado por el propio Órgano Judicial, para que el funcionario se jubile con una jubilación decorosa (también tomando en cuenta que no puede o no debe hacer inversiones).

En lo que se refiere al término de la designación, ya en la constitución de 1946 (tal como fue enmendada), los magistrados se designaban por 17 años. En esa época, en base a la expectativa de vida, era una designación casi de por vida. Tomando en cuenta la expectativa de vida hoy, ese término debiera ser mínimamente por 25 años. Las características para ser magistrado también deben ser regladas en la constitución. En primer lugar, la edad debe ser superior a la actual. Tal vez 45 años mínimos. Los conocimientos deben ser superiores al de una simple licenciatura. Finalmente, debe ponderarse si la participación política debe ser un impedimento para la designación o no. Un elemento de discordia en la CSJ es la elección interna para presidente y presidentes de salas. Ese factor es divisivo dentro de la corporación y debe ser resuelto sin elección, como sucede en algunos países, en donde el presidente es vitalicio. Igual debe ser acá hasta el vencimiento de su término, por mayor jerarquía (tiempo en la institución) y si hay dos o más con igual tiempo, el que sea mayor. El mismo sistema debe aplicar para todas las salas.

En cuanto al juzgamiento de los jueces, este debe darse en una instancia especializada, no sometida a la CSJ, independiente y propia de la carrera judicial, como lo puede ser el consejo de la judicatura. Estas personas que enjuician a los jueces, no pueden provenir ni de la carrera judicial (ni entrar a la misma) ni ser jueces en funciones, ni ser abogados litigantes, para evitar los conflictos de interés. Finalmente, para descongestionar la justicia, las siguientes medidas deben cambiarse en la constitución: puede existir una jurisdicción contencioso administrativa y la constitucionalidad de las normas debe ser descentralizada.  

REPÚBLICA REPRESENTATIVA. En una República representativa, tanto el presidente como los diputados son mandatarios de sus votantes, quienes son los mandantes. Deben responder a estos, quienes deben poder tener mecanismos para fiscalizar su actuación como mandantes. Esto pasa por dos opciones que deben tener los mandantes: transparencia en la actuación de los que representan al votante y mecanismo de revocación del mandato. En Panamá, gracias a las reformas constitucionales del 2004 y a la ley de transparencia, es posible conocer gran parte de las actuaciones del Órgano Ejecutivo. Sin embargo, no existe mecanismo de revocación de mandato para el presidente. En cuanto a los diputados, según la propia Constitución, estos representan a los partidos políticos principalmente. Además, la forma de elección en los circuitos plurinominales, hace imposible que exista una relación directa entre el electo y el elector. Finalmente, es virtualmente imposible saber cómo votan o actúan los diputados por parte de los electores, toda vez que la opacidad reinante en la Asamblea (que va desde la falta de transparencia del voto a la falta de transparencia de sus gastos), impide dicha fiscalización.  

Representatividad. La Constitución debe señalar de manera inequívoca que los diputados representan a sus electores. La forma de elegir a los diputados debe generar una relación clara entre el votante y el diputado electo, esto presupone la eliminación de los circuitos plurinominales o, de mantenerse, una fórmula de selección en función del voto unitario y no por partido.  

Transparencia. Deben introducirse mecanismo de transparencia en la gestión de los diputados. Esto debe incluir la obligatoriedad del voto público y su registro en la aprobación de leyes y en la de la aprobación de nombramientos. La absoluta transparencia en la ejecución del presupuesto de la Asamblea y de todas las instituciones del Estado.  

Revocatoria de mandato. Deben existir mecanismos para que los electores puedan revocarle el mandato a un diputado. Esto puede darse mediante una votación a medio período (que actúe a guisa de voto de confianza) o mediante un mecanismo de solicitud de un porcentaje importante de electores (que lo fueran al momento de su elección). En cuanto a la revocatoria de mandato del Presidente, es debatible la conveniencia de su existencia. La estabilidad del poder ejecutivo contribuye al bienestar general, por lo que establecer mecanismos de esta naturaleza pueden ser contraproducentes. Sin embargo, es un tema a debatir.

¿REPÚBLICA UNITARIA O DESCENTRALIZADA? La constitución actual establece que nuestra República es unitaria. Este concepto de unitario ha tenido la connotación de entenderse como centralizada. Por esta razón y porque la diseminación del poder logra un mejor sistema de pesos y contra pesos, sería conveniente tener un sistema cuasi federal (con gran autonomía de las provincias). Las funciones del Órgano Ejecutivo que implican servicios a las comunidades o reglamentación de convivencia ciudadana, deben ser trasladadas a las provincias y a los municipios, de forma tal que dichos servicios sean fiscalizados por los ciudadanos a los que se le ofrecen de forma directa, hacer más eficiente la administración pública y responsables a los funcionarios por su actuación. En cuanto a las reglas, aunque está ya en la normativa, debe trasladarse constitucionalmente a los municipios, incluyendo su financiamiento.

Finalmente, este cambio a cuasi federal debe reflejarse en la forma que elegimos a nuestros representantes en el Órgano Legislativo y a nivel provincial. Debemos poder mantener las representatividades de minorías y regiones, a la vez que logramos un enfoque nacional por parte de ese órgano. Eso pasa por tener dos cámaras. Una baja que refleje una participación provincial y comarcal y otra alta que esté integrada por diputados nacionales. Uruguay, un país similar en tamaño y población a Panamá, cuenta con un parlamento de dos cámaras. Las funciones y la interacción de estas dos cámaras deben incluir, mínimamente, el proceso de aprobación de los presupuestos, la fiscalización de su ejecución, la aprobación de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, así como de otras instancias similares, las deudas del Estado, los tratados internacionales, entre otras. La filosofía es que ciertas actuaciones de la Asamblea tengan un mayor peso en la cámara alta, elegida nacionalmente, que en la cámara baja, la cual es de representación geográfica y con intereses más inmediatos en la comunidad. Adicionalmente, debemos elegir a los gobernadores de provincia por voto directo de las poblaciones.  

INSTITUCIONES DE CONTROL. Dentro de lo que debe revisarse es la naturaleza y fortaleza de las instituciones de control: Contraloría General de la República, las Procuradurías y la Defensoría del Pueblo. Esto es necesario porque, ante los posibles cambios de los poderes del Estado, es importante verificar que estas instituciones embonen de manera coherente en la nueva arquitectura de poder. Además, si el objeto de la reforma es limitar el poder del ejecutivo, es necesario que estas instituciones no sean cooptadas, como en efecto han sido hasta ahora, por el ejecutivo. Para todas las instituciones de control, es conveniente mejorar la forma de su nombramiento, su término, sus calificaciones y los conflictos de interés en los que puede incurrir.

En cuanto a la forma de nombramiento, sería conveniente una mayoría calificada en la Asamblea Nacional, con la participación de ambas cámaras (de existir estas). En cuanto a su término, ninguno debiera concurrir en tiempo con el período presidencial (puede ser con elección a medio período o con períodos distintos en el tiempo). En cuanto a sus calificaciones (no aplicable a los procuradores, quienes están sujetos a los de los magistrados de la CSJ), es conveniente analizar la necesidad de ampliar los mismos. Finalmente, los conflicto de interés deben estar claramente definidos, tal como lo están los de los magistrados de la CSJ.